• slide
  • slide
  • slide

Zainteresowany naszą ofertą?

Wypełnij formularz zapytaniowy

PPP czy koncesja?

Partnerstwo publiczno-prywatne opłaca się zawsze, gdy w budżecie gminy/miasta brakuje środków na samodzielną realizację inwestycji, zaś perspektywą jej racjonalnego wykorzystania jest uzyskanie odpowiedniego poziomu przychodów. Wówczas podmiot publiczny – przy relatywnie niewielkim zaangażowaniu finansowym, na które może sobie pozwolić zgodnie z przepisami o finansach publicznych, ma szansę na uzyskanie znacznie więcej, niż gdyby inwestycja realizowana była samodzielnie. Z kolei dla partnera prywatnego miarą opłacalności jest perspektywa osiągnięcia zysku założonego w uprzednio sporządzonym biznes planie projektu.

Opłacalność PPP
Z uwagi na długoletnią formę kontraktu (zwykle 15-30 lat), obie strony muszą uświadomić sobie szanse i zagrożenia związane z realizacją tego typu współpracy. Z jednej strony mamy do czynienia ze stabilnym, długoterminowym stosunkiem prawnym, nawiązanym w oparciu o żmudny proces wyboru inwestora prywatnego, z drugiej zaś – z wahaniami rynku, zmianami politycznymi, zmianami koniunktury i szeregiem innych czynników, które trudno przewidzieć w perspektywie kilkunastu czy kilkudziesięciu lat. Opłacalność projektu PPP można rozpatrywać na kilku płaszczyznach. Podstawową z nich, jest naturalnie płaszczyzna finansowa. Nie ma się co oszukiwać, że nawet dla podmiotu publicznego, który realizuje misję społeczną, kwestia ta jest decydująca w zakresie podjęcia i prowadzenia długoletniej współpracy z przedsiębiorcą, zwłaszcza jeżeli muszą w niej partycypować finansowo. Kolejna sfera, to sprawy społeczno-ekonomiczne. Infrastruktura i usługi, będąc przedmiotem PPP, realizowane są przecież dla mieszkańców danego obszaru geograficznego lub administracyjnego. Bez względu na to, czy mamy do czynienia z oczyszczalnią ścieków, kompleksem boisk sportowych, czy atrakcją turystyczną, odbiorcą usług są zawsze ludzie – lokalna lub regionalna społeczność. Pozostałe płaszczyzny opierają się o zdiagnozowane potrzeby, ambicje polityczne, chęć konkurowania z innymi regionami, czy miastami, inicjatywy społeczne lub przejawiane ze strony prywatnego biznesu. Kolokwialnie można zatem stwierdzić, że PPP opłaca się wówczas, gdy – przy racjonalnie poniesionych nakładach – ludzie są zadowoleni. A przecież o to chodzi nie tylko społeczności, ale również włodarzom miast i gmin. Droga do uzyskania zadowolenia poprzez PPP jest jednak długa. W pierwszej kolejności należy bowiem określić – jaką formę partnerstwa najlepiej zastosować w danym przypadku. Wydaje się, że w Polsce, w dzisiejszych warunkach, od samego PPP bardziej atrakcyjna może okazać się koncesja.Małe czy duże PPP?

Istotną różnicą między PPP i koncesją jest sposób wynagradzania inwestora prywatnego. W przypadku koncesji wynagrodzeniem tym jest prawo do korzystania z obiektu (lub usług), ewentualnie takie prawo wraz z dodatkową zapłatą partnera publicznego (koncesjodawcy). Jednocześnie, koncesjonariusz ponosi w przeważającej części ryzyko ekonomiczne przedsięwzięcia, czyli odpowiada za organizację wykonywania swoich praw. W odróżnieniu od koncesji, klasyczne PPP nie wymaga od partnerów oparcia wynagrodzenia inwestora prywatnego wyłącznie o prawo eksploatacji obiektu, co oznacza, że poziom płatności ze strony podmiotu publicznego może nawet w całości pokrywać koszty ponoszone przez przedsiębiorcę. W naszym przykładzie związanym z halą sportową pełna koncesja polegałaby zatem na zaprojektowaniu, wybudowaniu, sfinansowaniu oraz utrzymywaniu obiektu, jak również zarządzaniu nim poprzez wynajem powierzchni hali na organizację zajęć sportowych, zawodów, imprez, wydarzeń kulturalnych, wyposażenie hali w dodatkowe funkcje komercyjne typu siłownia, fitness klub, kręgielnia, świadczenie usług gastronomicznych (bar, restauracja), budowę i wynajem pokoi noclegowych, płatny parking i podjęcie szeregu innych działań w celu maksymalnego wykorzystania obiektu. Dopłaty ze strony podmiotu publicznego mogłyby natomiast ograniczać się do wynajmu hali w mniej korzystnym czasie (w ciągu dnia) na potrzeby dzieci i młodzieży uczęszczającej do szkół w danej gminie; koncesjodawca mógłby zastosować również ulgi i zwolnienia na rzecz koncesjonariusza (np. okresowe zwolnienie z podatku od nieruchomości), ewentualnie wspomagać inwestora finansowo w niewielkim zakresie.

Natomiast w przypadku zastosowania partnerstwa publiczno-prywatnego, z uwagi na brak wymogu ponoszenia ryzyka ekonomicznego przez partnera prywatnego, scenariusz mógłby wyglądać następująco: partner prywatny projektuje, buduje, finansuje i utrzymuje obiekt, natomiast zarządza nim podmiot publiczny (np. za pomocą ośrodka sportu i rekreacji), zaś ewentualne dochody – w przypadku ich wystąpienia – dzielą się pomiędzy obu partnerów. Podmiot publiczny finansuje w takim przypadku wszelkie zadania realizowane przez partnera prywatnego. Naturalnie, możliwych schematów współpracy pomiędzy partnerami, związanych z podziałem zadań, ryzyka, kosztów, dochodów – jest wiele. Podział ten powinien nastąpić w sposób adekwatny do potrzeb i możliwości obu stron kontraktu. Dokonanie wyboru pomiędzy koncesją a PPP powinno być zatem podyktowane rachunkiem ekonomicznym związanym z możliwościami eksploatacji obiektu i świadczenia odpłatnych usług. Niesie ono ze sobą także inne konsekwencje – w zależności od tego, na jaką formułę partnerstwa się zdecydujemy, zastosowany zostanie odmienny tryb wyboru inwestora prywatnego: od nieznanego dotychczas trybu „negocjacji”, który przewidują przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, po zastosowanie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (rekomendowane: negocjacje z ogłoszeniem lub dialog konkurencyjny; ponadto dopuszczalny również przetarg nieograniczony i przetarg ograniczony). Podsumowując, z punktu widzenia podmiotu publicznego, optymalny sposób realizacji projektu to w większości przypadków udzielenie koncesji na roboty budowlane z prawem partnera prywatnego (koncesjonariusza) do eksploatacji obiektu przez następne 15-30 lat. Wówczas ma szansę ziścić się ideał PPP, czyli realizacja publicznego projektu za prywatne pieniądze. Jest to możliwe niestety wyłącznie w przypadku, gdy inwestycja generowała będzie na tyle satysfakcjonujące przychody, że projekt zyska przychylność inwestorów gotowych do ponoszenia ryzyka popytu i innych ryzyk ekonomicznych.

Podawana przeze mnie za przykład hala sportowa w średniej wielkości gminie, raczej nie znajdzie zbyt wielu amatorów. Ale parking podziemny, rozsądnie przeprowadzona rewitalizacja, czy budowa składowiska odpadów – z pewnością już tak. W wielu innych przypadkach, trzeba będzie oprzeć się o przepisy ustawy o partnerstwie publicznoprywatnym. Poza PPP należy także pamiętać o możliwościach realizacji wspólnych przedsięwzięć w innych formach, takich jak np. spółka celowa z kapitałem mieszanym, które powołanie możliwe jest na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej.Wybór dobrych doradców.

To, na ile inwestycja się opłaca i czy w ogóle można realizować ją w modelu PPP, stwierdzone zostanie poprzez wykonanie licznych analiz przedrealizacyjnych, w tym analizy prawnej, finansowej i analizy ryzyka. Tego elementu nie wolno pominąć z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, rzetelna analiza stanu faktycznego i prawnego oraz prognoza kosztów i przychodów z obiektu, umożliwi podjęcie decyzji o wyborze formuły partnerstwa (PPP lub koncesja). Po drugie, podmiotowi publicznemu odpowie na pytanie, czy partnerstwo to optymalny sposób realizacji projektu i czy warto angażować w nie duży wysiłek organizacyjny. Inwestor prywatny, po zleceniu własnych analiz i biznes planów, dowie się natomiast, czy oferta podmiotu publicznego jest aż tak atrakcyjna, jak zakłada prezentowana koncepcja i czy inwestycja nie wiąże się ze zbyt dużym ryzykiem. Obaj partnerzy, dysponujący własnymi kalkulacjami, będą mieli szanse skonfrontować je w trakcie negocjacji projektu umowy. Zanim do tego dojdzie, należy wszcząć i przeprowadzić procedurę przetargową (lub negocjacyjną), opartą o nowe przepisy. Nie ulega wątpliwości, że zarówno podmiot publiczny, jak też inwestor prywatny, zaangażują w swoich zespołach zewnętrznych doradców – kancelarie prawne, firmy konsultingowe, ewentualnie dodatkowych doradców technicznych. Można powiedzieć, że doświadczenie firm w zakresie PPP w Polsce jest nader skromne.

Oprócz sporządzenia kilku analiz typu PPP, mało kto może poszczycić się organizacją postępowania na wyłonienie inwestora prywatnego, czy udziałem w negocjacjach umowy. Doradcy uczestniczący w tego typu postępowaniach powinni wykazywać się bowiem wiedzą zarówno prawniczą, jak też z zakresu finansów i ekonomii, zarządzania, jak również być w stanie wspomóc negocjujące strony w zakresie technicznym, technologicznym, organizacyjnym. O ile w przypadku inwestora prywatnego nie trzeba stosować żadnych szczególnych procedur związanych z wyborem doradców (zalecane jest jednak przynajmniej porównanie ofert), o tyle sektor publiczny powinien poprzedzić dokonanie właściwego wyboru poprzez porównanie ofert w zakresie doświadczenia, ceny i proponowanej metodologii postępowania. Warto również podkreślić, że do zlecania usług prawnych (i towarzyszących im innych usług analitycznych), zgodnie z przepisami UE i obecnie obowiązującymi regulacjami polskimi, można stosować tryb zamówienia „z wolnej ręki”. Szczególnie wysoki stopień skomplikowania usług świadczony w obszarze partnerstwa publiczno-prywatnego powoduje, że stawki za doradztwo przy opracowywaniu analiz i wyborze inwestora prywatnego są dosyć wysokie. W następnym numerze artykuł o możliwościach pozyskania dodatkowych dotacji bezzwrotnych na projekty realizowane w modelu PPP, a także od czego zacząć pierwsze kroki mające na celu rozpoczęcie projektu PPP.

Rafał Cieślak
Kancelaria Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz Sp.j.

award1.jpg

Zrealizowaliśmy ponad 300 obiektów na terenie Polski. Obecnie zwiększyliśmy zasięg działania o nowe kraje UE.

award2.jpg

Nasi projektanci i inżynierowie opracowali ponad 450 projektów różnego rodzaju nieruchomości.

award3.jpg

Drewno, jako odnawialne źródło energii pochodzące ze zrównoważonego zarządzania lasami, tworzy fundament naszych realizacji.

Medale pasek.jpg

Wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla realizacji celów i na zasadach określonych w Polityce prywatności

Wyrażam zgodę